刘春雨：发展高质量特色小镇、打造经济增长新引擎

6月22日，由中国企业联合会、中国企业家协会、广西壮族自治区人民政府主办的2019年全国企业家活动日暨中国企业家年会在广西北海召开。在企业家论坛上，国家发改委规划司城乡融合发展处处长刘春雨以“发展高质量特色小镇、打造经济增长新引擎”为主题，发表了主旨演讲。他认为，推进特色小镇健康有序发展，必须在明晰特色小镇功能定位的前提下，找准发展方向、加快发展步伐、纠正发展偏差，进而制定并实施有效的改革措施和政策设计。

第一，如何正确认识特色小镇的功能定位？

特色小镇的功能定位，应从全国发展大局和发展大势的视角出发，进行分析和界定。面向未来，中国发展的伟大目标是2035年基本实现社会主义现代化；面临的外部最大问题是世界百年未有之大变局特别是中美经贸摩擦，内部最大矛盾是新时代社会主要矛盾，也就是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。从上述的目标导向和问题导向出发，当前最重要的是在新发展理念的引领下，坚定不移地推动经济高质量发展、建设现代化经济体系，释放增长潜力、畅通经济循环。这是实现伟大目标、破解内外部矛盾的基础和关键。

而经济增长需要有载体和平台支撑。特色小镇是以政府引导、企业主体、市场化运作为原则，在几平方公里的较小规模的国土空间上，由一个企业牵头打造或若干企业共同打造的“微型产业园区升级版”。但特色小镇“非镇非区”，与产业园区、行政建制镇等完全不同的是，其基本特征是生产生活生态空间“三生融合”，产业、社区、文化、旅游“四位一体”，其最终目标是形成产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的发展平台。因此，特色小镇发展的好，就有望成为经济高质量发展的新平台，为应对中美经贸摩擦提供砝码，为缓解不平衡不充分发展问题提供药方；也有望成为城镇化建设的新空间、城乡融合发展的新支点、传统文化传承保护的新载体。这是目前特色小镇已经展现出来的功能和作用。

一是经济高质量发展的新平台。一方面，有利于提高经济效率和供给质量。特色小镇着眼于做精做强一个最有基础、最具特色、最具潜力的细分产业，促进产业链、创新链、人才链等先进要素的耦合融合，有利于产业转型升级、新旧动能转换、全要素生产率提高，是推进供给侧结构性改革、破解有效供给不足的有效平台。加之，多数特色小镇不在城市中心城区范围内，土地、劳动力、住房等成本相对较低，有利于降低实体经济成本特别是创新创业活动的成本。另一方面，也有利于生产力优化布局。特色小镇着眼于在一个小的空间内集聚特色产业和先进要素，是优化产业布局、“螺丝壳里做道场”的有益探索。

二是新型城镇化建设的新空间。一方面，是农业转移人口市民化的有益补充。特色小镇不是农业转移人口市民化的主战场，但有能力形成有益补充。假设当前的900多个省级特色小镇发展成功，小镇平均吸纳农业转移人口1万人，则可能带动近千万农业转移人口的市民化。另一方面，是推动开发区拓展城市功能的重要引擎。很多特色小镇位于开发区和园区内，其“三生融合”“四位一体”的先进理念，有望带动整个园区向产城融合的方向发展、从单一生产功能向城市综合功能转型。很多小镇布局在大城市郊区，也有利于疏解中心城区非核心功能，缓解交通拥堵、房价畸高、环境污染等大城市病。此外，特色小镇是城镇体系的重要补充。特色小镇既不是行政等级下的一类行政区划，也不是管委会模式下的产业园区，摆脱了行政等级和框架约束，可以更灵活地布局在各类行政区和园区中，在发展模式上可以更为创新、更加多样。

三是城乡融合发展的新支点。城乡融合发展是个大趋势。2019年4月，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》正式印发，这是破解城乡二元体制和二元结构、推进城乡融合发展的纲领性文件。预计未来的很长一段时期，城市要素和企业下乡发展、城市人口下乡消费将会越来越多的出现，关键是乡村要有接住这些要素和消费的能力。建成的特色小镇拥有较好的基础设施、公共服务和生态环境，有望成为城乡要素跨界配置、城乡产业协同发展、城市人口下乡消费的新支点。

四是传统文化传承保护的新载体。中华民族有5000多年的优秀传统文化，非物质文化遗产分布广泛、种类繁多、内涵丰富。目前，国家级非物质文化遗产代表性项目多达1300多个，省级非物质文化遗产代表性项目超过1．3万个。以特色小镇为载体，推动传统文化的创造性保护、创新性发展，促进非物质文化遗产活态传承，既有利于为特色小镇注入文化灵魂，也有利于保护优秀传统文化。

第二，如何评判3年来特色小镇建设的成绩与不足？

2016年以来，各地区各有关部门按照党中央、国务院要求精神，学习借鉴浙江经验，紧密结合本地实际，积极推进特色小镇建设。很多省份建立了省直部门协同推进机制，明确了创建特色小镇的工作目标与政策措施，不断探索政府与市场的作用边界，注重在发挥好政府制定规划政策、搭建发展平台、提供公共服务、强化空间监管作用的同时，积极鼓励各类企业和各类资金参与。国家发改委会同各有关部门，统筹运用了引导、支持、规范3种政策工具；并搭建了政银对接服务平台，组织了开发性政策性商业性金融机构，在债务风险可控前提下提供融资支持，截止目前金融机构已对一些符合要求的特色小镇运营企业提供贷款超过600亿元。总体上看，2016年以来的3年探索实践，特色小镇建设取得了一定成效、积累了一些经验、发挥了积极作用，涌现出了一批产业特色鲜明、要素集聚、宜业宜居、富有活力的现象级特色小镇。

成绩需要肯定，但偏差更需引起重视。一些相关方在推进特色小镇建设的过程中，也走了弯路，产生了两个问题。

一是数量过多、名不副实。从有关部门看，2016年10月、2017年8月，住房城乡建设部分两批将一些行政建制镇命名为“全国特色小镇”；2017年8月，体育总局印发公布了96个全国运动休闲特色小镇；2018年8月，林业草原局公布了50个国家森林小镇。从地方层面看，3年来，20个省份公布了996个省级特色小镇，还有一些市县区级政府创建的特色小镇、政府创建名单外市场主体自行命名的特色小镇；除此之外，一些省级住建部门将不少行政建制镇命名为“特色小镇”，几个省级体育部门、农业部门、文旅部门分别命名了一些体育小镇、农业小镇、旅游小镇，等等。由于特色小镇是新生事物，各方面对特色小镇精神实质需要有一个逐步深化理解的过程，因而出现了一些发展中的问题、成长中的烦恼。在上述小镇中，存在一些滥用特色小镇概念命名的虚假小镇，存在一些缺失投资主体、并未动工建设的虚拟小镇，引发了概念混淆、认识混乱和大量负面舆论。

二是质量不高、特色不显。特色小镇应当类型多样、百家争鸣，农业、康养、文旅等类型的特色小镇是需要的，但要顺应市场需求的规模来增加供给，过多过度可能会出现同质化竞争和资源浪费。一些地区在缺乏制造业比较优势的情况下，过多地谋划农业、康养、文旅等特色小镇，有6个省份的一半比例小镇都是这些类型。一些小镇对产业论证不到位，主导产业特色不鲜明、层次低、规模小、链条短、技术弱，缺少主导领军企业，没有形成集聚效应。这不一定能够成功打造出高质量的特色小镇，不一定能够实现可持续运营，存在发生闲置资产、烂尾工程、半拉子工程的潜在风险。此外，尽管“房地产化”之风得到遏制，但仍有一些小镇的住宅用地比例高出常规水平。

第三，如何对特色小镇进行规范与纠偏？

在发现上述问题后，国家发改委高度重视，会同各地区各有关部门开展了一系列规范纠偏工作。

一是出台了引导性文件。2016年10月，针对特色小镇建设出现的风险苗头，特别是特色小镇与特色小城镇（即有特色的行政建制镇）概念混淆的问题，国家发改委印发了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，对特色小镇与特色小城镇的概念进行了校正，提出要坚持创新探索、防止穿新鞋走老路，坚持因地制宜、防止一哄而上，坚持产业建镇、防止千镇一面，坚持以人为本、防止形象工程，坚持市场主导、防止政府大包大揽。

二是出台了纠偏性文件。2017年12月，国家发改委会同原国土资源部、原环境保护部、住房城乡建设部出台了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，提出要准确把握特色小镇内涵、遵循城镇化发展规律、注重打造鲜明特色、厘清政府与市场边界、严防政府债务风险等规范管理措施，要求各方面对照要求开展规范纠偏。文件还提出，国务院有关部门要对已公布的两批403个全国特色小城镇开展定期测评和优胜劣汰，这是首次正本清源地将两批403个“全国特色小镇”更名为“全国特色小城镇”。

三是召开了全国性会议。2018年8月，国家发改委出台了《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，从正反两方面正式建立了规范纠偏机制、典型引路机制。按照这份文件的工作布置，国家发改委组织各地区各有关部门开展了历时半年的一系列工作。工作基本完成后，2019年4月，国家发改委在浙江德清地理信息小镇，召开了2019年全国特色小镇现场会，集中推出了工作成果。

从正面来看，大会推广了“第一轮全国特色小镇典型经验”。即15个高质量特色小镇在打造新兴产业集聚发展新引擎、探索传统产业转型升级新路径、开拓农业转移人口市民化新空间、构筑城乡融合发展新支点、搭建传统文化传承保护新平台、创新产教融合发展新方式的经验。这15个特色小镇分别是，浙江德清地理信息小镇、杭州梦想小镇、诸暨袜艺小镇、广东深圳大浪时尚小镇、佛山禅城陶谷小镇、江苏苏州苏绣小镇、句容绿色新能源小镇、福建宁德锂电新能源小镇、安徽合肥三瓜公社小镇、江西大余丫山小镇、天津西青杨柳青文旅小镇、吉林长春红旗智能小镇、山东济南中欧装备制造小镇、云南曲靖麒麟职教小镇、黑龙江大庆赛车小镇。

从反面来看，大会公布了规范纠偏工作进展情况。一是在两批403个“全国特色小镇”正式更名为全国特色小城镇之后，现有的国家层面创建名单有两个，分别是体育总局的96个全国运动休闲特色小镇、林业草原局的50个国家森林小镇。体育总局已淘汰整改了34个、暂时保留了62个。二是国家发改委在全国范围内开展了拉网式排查，推动各地区淘汰整改了385个“问题小镇”，包括行政建制镇、虚假小镇、虚拟小镇。其中，在省级特色小镇创建名单中淘汰整改了70个、保留了996个，在市县区级特色小镇创建名单中淘汰整改了174个，在政府创建名单外市场主体自行命名特色小镇中淘汰了141个。淘汰整改作为规范纠偏的一种新尝试，根本目的是为了发挥警示作用，避免特色小镇建设出现乱象。

第四，如何有保有压地发展高质量特色小镇？

下一阶段，国家发改委将继续深入贯彻落实中央领导同志重要批示指示精神，按照中央经济工作会议要求，督促各地区各有关部门严格落实特色小镇政策性文件，高质量推进特色小镇建设。

一是推动地方政府做好工作。省级人民政府要负责省级创建名单中特色小镇的发展与规范，建立省级部门统筹推进机制，由省级发改委牵头组织特色小镇和小城镇相关部门统一行动，统筹好先进制造类、农业田园类和信息、科创、金融、教育、商贸、文旅、体育等现代服务类特色小镇的发展，避免行业主管部门各自为政、政出多门。市县区人民政府要负责市县区级创建名单中特色小镇，以及政府创建名单外市场主体自行命名特色小镇的发展与规范，把企业作为特色小镇建设主力军，注重引入央企、地方国企、大中型民企等作为特色小镇的主要投资运营商，引导企业扩大有效投资和高端供给，以发展特色产业为核心，兼顾发展特色文化、特色环境和特色建筑。此外，还要解决概念泛化问题，不能把行政建制镇和房地产项目命名为“特色小镇”。

二是持续开展典型引路。“第一轮全国特色小镇典型经验”推广后，国家发改委还将会同有关部门持续挖掘特色彰显、模式先进、经验普适的精品特色小镇，及时推广新一轮的典型经验，发挥示范带动效应，以少带多引领面上发展。研究制定有利于特色小镇规范化发展的国家标准和地方标准，为创建更多精品特色小镇、产生更多典型经验提供制度土壤。

三是适度开展政策激励。特色小镇工作手段是规范纠偏与典型引路“两手抓”，但也一定程度存在“一手硬、一手软”问题。硬的是规范纠偏，对虚假小镇形成了高压态势，警示作用比较明显；软的是典型引路，对符合高质量发展方向的特色小镇，一定程度缺乏起激励作用的支持性政策措施。为防止特色小镇从3年前“一哄而上”的过热形势转变成将来“一哄而散”的过冷态势，国家发改委将继续会同各有关部门和地方政府，以及国家开发银行、中国农业发展银行、中国农业银行、中国光大银行等金融机构，在使市场发挥决定性作用的同时，也更好地发挥政府与金融机构的作用，对一些高质量特色小镇进行政策支持，缓解特色小镇建设前期资金投入大、土地指标供给不到位的问题，在规范纠偏、鞭策后进的同时，也适当适度地激励先进。

四是正确引导宣传报道。在特色小镇建设过程中，主流媒体发挥了积极作用，既充分挖掘好样板好案例，又客观理性报道新情况新问题，营造了较好的社会氛围。但也有些媒体理解偏差、报道失实，如个别媒体的评论把普通项目和行政建制镇问题套在特色小镇头上，未经充分调查论证就随意下结论，等等。特色小镇从浙江向全国推广只有3年时间，除浙江已建成一些成熟特色小镇外，其他地区尤其是中西部地区特色小镇总体处于创建培育阶段。对此要有足够的历史耐心，不能以浙江最成熟特色小镇的标准来衡量创建培育阶段的特色小镇。既不能发现成绩，就一哄而上宣传；也不能发现问题，就一棍子打死；更不能理解偏差、报道失实，造成市场信号混乱。

（注：转载时略有调整）

来源：新华网